Le présent texte traite de la question de la cohabitation. Il s’inscrit dans la continuité de l’argumentaire que j’avais déjà développé lors de l’émission Jakarlo-bi du 15 novembre 2024, dernier jour de la campagne des élections législatives, au cours d’un échange avec le député Thierno Bocoum, où j’expliquais déjà les limites de la transposition de la notion de cohabitation dans le contexte institutionnel sénégalais. À l’époque, une partie de l’opposition cherchait à imposer au tandem Diomaye–Sonko une logique de cohabitation, ce à quoi je répondais par la négative.

Depuis 2015, et plus particulièrement à l’approche de chaque élection législative depuis 2017, j’écris sur la question de la cohabitation. Notion très politique.

Ma position demeure inchangée.

Au regard de l’architecture constitutionnelle du Sénégal, il me paraît difficile de transposer mécaniquement la notion de cohabitation telle qu’elle est entendue en France.

L’actualité m’amène à revenir sur cette question après les déclarations du Président de l’Assemblée Nationale du Sénégal Ousmane Sonko, évoquant la cohabitation.

Comme toujours, et c’est d’une importance capitale, lorsqu’il est question d’institutions, il faut commencer par les concepts.

La cohabitation ne se comprend pas uniquement à l’Assemblée nationale. Elle se joue à la tête de l’exécutif. Elle concerne le sommet de l’État et plus précisément les rapports entre le président de la République et le Premier ministre.

Elle conserve toutefois une dimension politique liée aux équilibres issus des élections législatives.

D’ailleurs, dans sa définition classique, la cohabitation désigne la situation dans laquelle un Président de la République est contraint de gouverner avec un Premier ministre issu d’un camp politique différent du sien parce que l’opposition a remporté les élections législatives et dispose de la majorité parlementaire.

Il est clair, cependant, que la question de la majorité parlementaire est importante pour ne dire déterminante. C’est clair !

Seulement, pour comprendre pourquoi la cohabitation existe dans certains systèmes et pas nécessairement dans d’autres, il faut examiner la répartition constitutionnelle des pouvoirs entre le président de la République et le Premier ministre.

C’est là que le droit comparé devient indispensable.

NB : À l’instar du Président du parti Pastef Ousmane Sonko, le recours à l’exemple français s’explique par le fait que la cohabitation est une notion strictement issue du système institutionnel français, où elle s’est pleinement développée dans sa complexité réelle.

En France, les articles 20 à 23 de la Constitution de la Ve République accordent au Premier ministre et au Gouvernement des prérogatives particulièrement importantes.

Il faut rappeler que la France s’inscrit initialement dans une logique de régime parlementaire, la Constitution de 1958 ayant d’abord confié l’élection du président de la République à un collège de parlementaires et de grands électeurs, avant que la réforme de 1962 n’instaure son élection au suffrage universel direct à partir de 1965, consacrant ainsi un profond rééquilibrage institutionnel au sein de la Ve République. Cette empreinte parlementaire originelle demeure d’ailleurs perceptible dans l’équilibre institutionnel et le fonctionnement des pouvoirs de la Ve République

L’article 20 dispose que « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ».

L’article 21 précise que « le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement ».

Il assure l’exécution des lois, exerce le pouvoir réglementaire et procède aux nominations aux emplois civils et militaires prévues par la Constitution.

Les articles 22 et 23 de la même constituons complètent cet ensemble en organisant les modalités d’exercice du pouvoir gouvernemental et les incompatibilités ministérielles.

La conséquence est simple. Lorsqu’une majorité parlementaire hostile au président remporte les élections législatives, le président est contraint de nommer un Premier ministre issu de cette majorité.

Ce Premier ministre dispose de pouvoirs constitutionnels suffisamment importants pour conduire effectivement la politique gouvernementale.

C’est ce qui explique les trois cohabitations qu’a connues la France.

Mitterrand-Chirac entre 1986 et 1988, Mitterrand-Balladur entre 1993 et 1995 et Chirac-Jospin entre 1997 et 2002.

D’ailleurs, et face au constat d’un ralentissement du développement du pays, ces expériences ont conduit la France à réformer ses institutions. Le passage du septennat au quinquennat et l’organisation des élections législatives immédiatement après l’élection présidentielle visaient précisément à réduire les risques de cohabitation en permettant au président nouvellement élu de disposer d’une majorité parlementaire cohérente avec son projet.

Au Sénégal, l’analyse doit être différente.

Depuis la crise institutionnelle de 1962 et l’adoption de la Constitution de 1963, notre système s’est construit autour d’une présidence forte.

Pour rappel, en 1962, le Sénégal a connu une organisation institutionnelle de type parlementaire, marquée par une dyarchie de l’exécutif. Les compétences étaient alors réparties entre le président de la République et le président du Conseil, avec un déséquilibre notable en faveur de ce dernier, qui disposait de l’essentiel des prérogatives en matière de conduite des affaires internes de l’État.

À la suite des événements de 1962, sous l’impulsion du président Senghor, le Sénégal est ensuite passé à un régime présidentiel fort, caractérisé par une concentration de l’essentiel des pouvoirs entre les mains du président de la République, lequel est d’ailleurs resté près d’une décennie sans Premier ministre.

Pour en revenir à la constitution du Sénégal, il convient de voir les articles 42 à 49. Ils sont particulièrement éclairants.

L’article 42 dispose que le président de la République est le gardien de la Constitution, le garant du fonctionnement régulier des institutions, de l’indépendance nationale et de l’intégrité du territoire.

Plus important encore, il détermine la politique de la Nation et préside le Conseil des ministres

Cette disposition est fondamentale.

Là où l’article 20 de la Constitution française affirme que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation, l’article 42 de la Constitution du Sénégal confère explicitement cette prérogative au Président de la République.

L’article 43 prévoit que le président signe les ordonnances et les décrets.

L’article 44 lui confère le pouvoir de nomination aux emplois civils.

L’article 45 fait de lui le chef suprême des armées, le président du Conseil supérieur de la Défense nationale et du Conseil national de sécurité.

Les articles 46 et 47 lui attribuent d’importantes prérogatives en matière diplomatique ainsi que le droit de grâce.

L’article 48 lui permet de s’adresser directement à la Nation.

Enfin, l’article 49 dispose qu’il nomme le Premier ministre, met fin à ses fonctions et nomme les ministres sur proposition de celui-ci.

La révocation du Premier ministre est, comme disent les juristes, ad nutum. Autrement dit, elle peut intervenir à tout moment et sans obligation pour le président d’en justifier les raisons.

Ainsi, est-il encore noté, à ce niveau, une autre différence entre le Sénégal et la France.

En droit constitutionnel français, le président ne dispose pas d’un pouvoir de révocation explicitement formulé comme au Sénégal.

L’article 8 de la Constitution prévoit qu’il nomme le Premier ministre et met fin à ses fonctions sur présentation de la démission du gouvernement.

La lecture combinée de ces dispositions révèle une réalité constitutionnelle difficilement contestable.

Le centre de gravité du pouvoir exécutif sénégalais demeure le président de la République.

C’est précisément là ou se situe la différence fondamentale entre la France et le Sénégal.

En France, la cohabitation est possible parce que la Constitution confère au Premier ministre des pouvoirs suffisamment importants pour que le changement de majorité parlementaire modifie profondément l’équilibre de l’exécutif.

Au Sénégal, l’essentiel des pouvoirs stratégiques de l’État demeure concentré entre les mains du président de la République.

Le Premier ministre est certes un acteur majeur de l’action gouvernementale, mais il n’occupe pas la même place constitutionnelle que son homologue français. Il reste un primus inter pares ou le premier d’entre ses pairs !

C’est pourquoi je soutiens toujours qu’il est difficile de transposer mécaniquement au Sénégal la notion française de cohabitation.

En réalité, des désaccords politiques peuvent exister. Des tensions peuvent apparaître. Des divergences peuvent naître entre les plus hautes autorités de l’État.

Toutefois, la cohabitation, au sens constitutionnel du terme, concerne d’abord le sommet de l’exécutif et suppose une répartition des pouvoirs que notre Constitution n’organise pas de la même manière que la Constitution française.

En matière institutionnelle, les mots ont un sens. Avant d’importer des concepts d’un système juridique à un autre, il faut toujours revenir aux textes.

Car au fond, la cohabitation n’est pas qu’une question de majorité parlementaire. Elle est tout aussi une question de Constitution.

Pour terminer, comme je l’avais suggéré au JDD, la maîtrise de la Constitution est indispensable non seulement à l’exercice des responsabilités politiques, mais aussi à la compréhension des rapports politiques eux-mêmes.

Boubacar Mohamed R SY

Juriste - Écrivain